Europa, ¿otoño o primavera? es el nuevo libro de Zenda. Un ensayo en el cual diplomáticos, periodistas, profesores, estudiosos, científicos e historiadores han expresado sus puntos de vista acerca de Europa.
A continuación reproducimos La defensa de los valores en que se fundamenta la Unión Europea, el texto escrito por Miguel Arias Cañete para esta obra.
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I – Los valores de la Unión Europea en los tratados
Los valores en que se fundamenta hoy el proyecto de construcción europea se establecen en el vigente Tratado de la Unión Europea que, tanto en su Preámbulo como su artículo dos, se refieren con rotundidad a los mismos.
El Preámbulo, además, confirma la adhesión de los Estados miembros a “los principios de libertad, democracia y respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del Estado de Derecho” y a “los derechos sociales fundamentales”, tal y como se definen en la Carta Social Europea firmada en Turín el 18 de octubre de 1961 y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores de 1989.
El artículo 2 del TUE reza así: “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.
El artículo 3.1 del Tratado señala además que “La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”. Estas solemnes declaraciones tienen sus antecedentes en la Declaración sobre la identidad europea en Copenhague en diciembre de 1973 que, tras la primera ampliación de las Comunidades en la que se incorporaron Irlanda, Reino Unido y Dinamarca, acordaron los nueve Estados miembros, y en el Tratado de Maastricht.
En la Declaración sobre la identidad europea de Copenhague se afirmaba: “Los nueve Estados europeos, cuyo pasado y cuya defensa de intereses egoístas mal entendidos habrían podido conducir a la discordia, han decidido, en cambio, superar sus antagonismos y unirse elevándose al nivel de las necesidades europeas fundamentales para asegurar la supervivencia de su común civilización”.
Con el deseo de asegurar el respeto de los valores jurídicos, políticos y morales a los que se encuentran ligados, con el propósito de conservar la rica variedad de sus culturas nacionales, y teniendo en común una misma concepción de la vida fundada sobre la voluntad de construir una sociedad concebida y realizada al servicio del hombre, estos Estados pretenden salvaguardar los principios de la democracia representativa, del Estado de derecho, de la justicia social, finalidad del progreso económico, y del respeto de los derechos del hombre que constituyen elementos fundamentales de la identidad europea”.
En el Tratado de Maastricht, por el que se constituye la Unión Europea y que entró en vigor el 1 de noviembre de 1992, no hay una referencia explícita a estos valores en su articulado. Tan sólo en su Preámbulo se confirmaba la “adhesión a los principios de libertad, democracia y respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del Estado de derecho”.
II – Los valores de la Unión Europea en los países candidatos
El artículo 49 del TUE establece: “Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión”.
Entre los criterios que deben cumplirse para concretar la adhesión, establecidos por el Consejo Europeo de Copenhague en 1993, y posteriormente reforzados en el Consejo Europeo de Madrid en 1995, se requiere, además, la existencia de instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías. Alguno de los actuales Estados miembros, si hoy fuera candidato, no podría ser admitido en la Unión Europea por incumplir tanto lo dispuesto en el artículo 49 como los criterios de adhesión.
III – La protección de los valores de la Unión Europea
El instrumento del Tratado de la UE aparentemente más potente para proteger estos valores es el procedimiento que establece el artículo 7 del vigente Tratado de la Unión Europea. Dicho precepto establece los procedimientos, tanto para constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, como la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro.
Para la constatación del riesgo claro de violación grave se requiere una propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento o de la Comisión, y una mayoría de cuatro quintos de los miembros del Consejo. En este supuesto, “antes de proceder a la constatación el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones”.
Para la constatación de una violación grave y persistente de los valores contemplados en el artículo 2 del TUE se requiere la unanimidad del Consejo y la previa aprobación del Parlamento Europeo: “Cuando se haya constatado la existencia de una violación grave el Consejo podrá decidir por mayoría cualificada que se suspendan determinados derechos derivados de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluido el derecho de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo”.
El Artículo 7.2 del TUE establece una modulación eventual del alcance de suspensión de derechos, al señalar que, al proceder a dicha suspensión, el “Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas”. Estas exigencias de quorum hacen totalmente imposible tanto la constatación de riesgos claros de violación grave como la existencia de una violación grave y persistente de los valores contemplados en el artículo 2, porque tanto el Estado miembro, objeto de la constatación directa, como cualesquiera otros que dadas las políticas por ellos emprendidas temieran eventualmente ser destinatarios de constataciones similares y de eventuales suspensiones de derechos importantes del Tratado nunca darían su voto favorable a una propuesta de esta naturaleza.
Este procedimiento —al que coloquialmente se conoce en los círculos comunitarios como la “opción nuclear”— se inició por primera vez en la historia comunitaria el 20 de diciembre de 2017 por la Comisión Europea, formulando una Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la constatación de un riesgo claro de violación grave del Estado de Derecho por parte de la República de Polonia, COM (2017) 835 final. Esta propuesta llegó tras más de dos años de diálogo infructuoso de la Comisión con el Gobierno polaco con arreglo al “Marco para reforzar el Estado de Derecho”.
En la Exposición de Motivos de la Propuesta la Comisión recalca que, más allá de su misión de garantizar el respeto del Derecho de la UE, también es responsable junto con el Parlamento Europeo, los Estados miembros y el Consejo, de garantizar los valores de la Unión (TUE).
Señalaba la Comisión entonces que la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribuna Europeo de Derechos humanos —así como varios documentos elaborados por el Consejo de Europa basados particularmente en la experiencia de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (“Comisión de Venecia”)— fundamentan una lista no exhaustiva de principios que definen el Estado de derecho, entre los que se encuentran la legalidad, que implica un proceso legislativo, transparente, responsable, democrático y pluralista; la seguridad jurídica, la separación de poderes; la prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo; la independencia e imparcialidad de los tribunales; la tutela judicial efectiva, incluidos el respeto de derechos fundamentales y la igualdad ante la ley.
En su propuesta motivada la Comisión exponía sus reservas familiares a la falta de revisión constitucional independiente y legítima y a la aprobación por el Parlamento polaco de la Ley del Tribunal Supremo, la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios, la Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial y la Ley de la Escuela Nacional de la Judicatura que contienen disposiciones que suscitan preocupaciones en lo que respecta a la independencia judicial, la separación de poderes y la seguridad jurídica.
En particular, los principales motivos de inquietud estaban relacionados con los nuevos mecanismos de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo y los jueces de los tribunales ordinarios, el nuevo procedimiento de recurso extraordinario ante el Tribunal Supremo, el cese y nombramiento de los presidentes de los tribunales ordinarios, la finalización del mandato y el procedimiento de nombramiento de los jueces miembros del Consejo Nacional del Poder Judicial.
Por ello, la Comisión proponía al Consejo la constatación de la existencia de un riesgo claro de violación grave del Estado de derecho por parte de la República de Polonia, y que el Consejo recomendara a la República de Polonia una serie de medidas para que las adoptara en un plazo de tres meses.
El Parlamento Europeo aprobó el 12 de septiembre de 2018 una resolución sobre una propuesta en la que solicitaba al Consejo que, de conformidad con el artículo 7.1 del Tratado de la UE, constatase la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores en que se fundamenta la Unión. El Parlamento manifestaba que, si bien las autoridades húngaras habían estado siempre dispuestas a debatir sobre la legalidad de cualquier medida concreta, no se había hecho frente a la situación y seguía habiendo numerosos motivos de preocupación que repercuten negativamente en la imagen de la Unión, así como en su eficacia y credibilidad en la defensa de los derechos fundamentales, los derechos humanos y la democracia a escala global, lo que ponía de manifiesto la necesidad de abordarlas mediante una acción concertada de la Unión.
El Parlamento Europeo estimaba que los hechos y tendencias, que se mencionaban en el anexo detallado que acompañaba a su resolución, considerados en su conjunto representaban una amenaza sistémica a los valores del artículo 2 del TUE y por ello presenta la propuesta motivada, anexa a su resolución, invitando al Consejo a determinar si existe un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores contemplados en el artículo 2 del TUE y a dirigir recomendaciones adecuadas a Hungría a este respecto.
El Consejo no ha sido capaz de decidir sobre las constataciones solicitadas, tanto por la Comisión como por el Parlamento Europeo.
IV – Las propuestas de modificación de los tratados para dotar de eficacia al artículo 7 del TUR
Ante la imposibilidad de poner en marcha este mecanismo no es de extrañar que la Conferencia sobre el futuro de Europa, entre las medidas propuestas en sus conclusiones, acordara que “todas las vías legales, incluyendo cambios del Tratado, deberían tomarse en consideración para sancionar infracciones del Estado de derecho”, lo que comportaría la necesaria modificación del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea”. Dando respuesta a esta y otras propuestas de la Conferencia sobre el futuro de Europa, el 9 de junio de 2022 el Parlamento Europeo adoptó una resolución sobre la convocatoria de una Convención para la revisión de los Tratados. En dicha resolución el Parlamento Europeo acoge con satisfacción las conclusiones de la Conferencia del 9 de mayo de 2022 y observa que algunas de las propuestas de la Conferencia requieren modificaciones de los Tratados y que la Comisión de Asuntos Constitucionales elaborará propuestas para las correspondientes modificaciones de dichos Tratados. El Parlamento Europeo pone de relieve que tras las recientes crisis es preciso modificar los Tratados con urgencia, al objeto de garantizar que la Unión disponga de competencias para actuar más rápidamente en futuras crisis. Por ello presenta al Consejo, y con arreglo al procedimiento de revisión ordinario del artículo 48 TUE, propuestas de modificación de los Tratados, y entre ellas destacaba la de “Reforzar el procedimiento para la protección de los valores en los que se fundamenta la Unión y precisar la constatación y las consecuencias de las violaciones de los derechos fundamentales (artículo 7 del Tratado de la Unión Europea y Carta de los derechos fundamentales).
El Parlamento, en su resolución, le pide al Consejo que remita todas sus propuestas de reforma del Tratado directamente al Consejo Europeo para su examen, con el fin de convocar una Convención compuesta por representantes de los Parlamentos nacionales, de los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisión. El Consejo Europeo, en su reunión de los días 23 y 24 de junio de 2022, se limitó a tomar nota de las propuestas recogidas en el informe de la Conferencia presentado a los tres presidentes, y declaró que la Conferencia había supuesto una oportunidad excepcional para entablar un diálogo con la ciudadanía europea, pero no se manifestó sobre la oportunidad de convocar una Convención.
La Comisión Europea ha sido mucho más clara que el Consejo, y su Presidenta, Ursula von der Leyen, en el Discurso sobre el Estado de la Unión pronunciado en el Parlamento Europeo el 14 de septiembre de 2022, afirmó que “tal y como ha preconizado este Parlamento creo que ha llegado el momento de celebrar una Convención Europea”. La decisión de convocar una Convención para la revisión de los Tratados corresponde al Consejo Europeo, que decidirá por mayoría simple.
V – El nuevo marco de la UE para reforzar el estado de derecho
El hecho de que los dos umbrales de activación de los mecanismos del artículo 7 del TUE, el preventivo y el sancionador, sean muy elevados y subrayen la naturaleza de estos mecanismos como último recurso, llevó a la Comisión Europea a considerar que las amenazas relacionadas con el Estado de derecho no podían abordarse con los instrumentos existentes de manera eficaz y que, además de los procedimientos ordinarios de sanción, se necesitaba un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de derecho que la Comisión propuso el 11 de marzo de 2014 en su Comunicación COM (2014) 158 final. “El principal objetivo del Marco es hacer frente a las amenazas que pesan sobre el Estado de derecho que tengan carácter sistémico y afecten al ordenamiento político institucional y jurídico de un Estado miembro, a su estructura constitucional, a la separación de poderes, a la independencia e imparcialidad del poder judicial, a su sistema de control judicial, incluida la justicia constitucional”.
El Marco se activaría según la Comunicación “cuando las garantías nacionales no parezcan capaces de responder eficazmente a tales amenazas”. El Marco es un proceso que tiene tres fases: una evaluación de la Comisión, una recomendación de la Comisión y un seguimiento de la recomendación, y se basa en cuatro principios:
— Procurar encontrar una solución a través del diálogo con el Estado miembro en cuestión.
— Garantizar una evaluación objetiva de la situación.
— Respetar el principio de igualdad de trato de los Estados miembros.
— Indicar qué acciones rápidas y concretas podrían adoptarse para hacer frente a una amenaza sistémica y evitar aplicar los mecanismos del artículo 7.
La primera vez que se recurrió a este Marco del Estado de derecho fue con ocasión del diálogo iniciado con Polonia en enero de 2016. El diálogo no tuvo éxito y la Comisión se vio obligada a incoar el procedimiento del artículo 7.1 del TUE.
VI – La comunicación de fecha 3 de abril de 2019
La falta de resultados de la aplicación del Marco del Estado de derecho llevó a la Comisión a presentar el 3 de abril de 2019 una nueva Comunicación COM (2019) 163 final, bajo el título “Reforzar en mayor medida el Estado de derecho en la Unión. Situación y posibles etapas”.
En dicha Comunicación la Comisión consideraba que “la aplicación efectiva del Estado de derecho en la Unión puede esperarse que descanse en tres pilares: en primer lugar, la promoción del Estado de derecho que implica profundizar en el trabajo común para difundir la comprensión del Estado de derecho en Europa; en segundo lugar, la prevención de los problemas relativos al Estado de derecho para tener la capacidad de intervenir en una fase temprana y evitar el riesgo de escalada, y por último, la capacidad para organizar una respuesta común eficaz cuando se haya detectado un problema de importancia suficiente.
La Comisión abría así un proceso de reflexión general sobre las cuestiones planteadas en la Comunicación y volvería a analizar la cuestión, en junio de 2019, con sus conclusiones y propuestas que tendrían por objeto establecer un criterio para reforzar el Estado de derecho en la Unión, en el marco de los Tratados vigentes.
VII – La propuesta de actuación para el refuerzo del Estado de Derecho en la Unión:
El 17 de julio de 2019 la Comisión Europea presentó una nueva Comunicación COM (2019) 343 final, con una propuesta de actuación para el refuerzo del Estado de derecho en la Unión. Entre las numerosas propuestas contenidas en la Comunicación destacaba el compromiso de la Comisión de establecer un ciclo de revisión del Estado de derecho para supervisar la situación del Estado de derecho en los Estados miembros, elaborando un informe anual sobre esos Estados.
La Comisión ya ha publicado tres informes anuales. El último, el 13 de julio de 2022, presenta una síntesis del Estado de derecho en la UE y una evaluación de la situación en cada Estado Miembro.
La Comisión le hace a España seis recomendaciones:
— Reforzar el Estatuto del Fiscal General, en particular en lo que respecta a la separación de mandatos del Fiscal General y del Gobierno, teniendo en cuenta las normas europeas sobre la independencia y la autonomía de la fiscalía.
— Proceder a la renovación del CGPJ con carácter prioritario e iniciar, inmediatamente después de la renovación, un proceso con vistas a adaptar el nombramiento de sus jueces miembros, teniendo en cuenta las normas europeas.
— Continuar los esfuerzos para presentar la legislación de los grupos de presión incluyendo el establecimiento de un registro obligatorio de los mismos.
— Abordar los retos relacionados con la duración de las investigaciones y los juicios para aumentar la eficacia en la tramitación de los casos de corrupción de alto nivel.
— Garantizar los recursos adecuados para que la autoridad nacional reguladora de los medios audiovisuales refuerce sus operaciones, teniendo en cuenta las normas europeas sobre la independencia de los reguladores de los medios de comunicación, en particular en lo que respecta a la adecuación de los recursos,
— Seguir trabajando para reforzar el acceso a la información, en particular mediante la revisión de la Ley de Secretos oficiales.
VIII – El reglamento de condicionalidad
Un mecanismo que contribuye eficazmente a preservar el Estado de derecho es el Reglamento (UE. Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y el Consejo de 16 de diciembre de 2020 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión.
Esta disposición establece en su artículo 4. apartado 1 que “se adoptarán medidas adecuadas cuando se determine, de conformidad con el artículo 6, que una vulneración de los principios del Estado de derecho en un Estado miembro afecta o amenaza con afectar gravemente, la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión de un modo suficientemente directo”.
En base a este Reglamento la Comisión Europea, el 18 de septiembre de 2022, hizo una Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo sobre medidas para la protección del presupuesto de la Unión contra la vulneración de los principios del Estado de derecho en Hungría proponiendo suspender el 65% de los compromisos presupuestarios en el marco de tres programas operativos de la política de cohesión. El Consejo, en lugar del 65% propuesto por la Comisión, adoptó el 15 de diciembre de 2022 la decisión de suspender, una vez aprobado, el 55% de los compromisos presupuestarios en el Marco de los programas operativos de la política de cohesión. Este Reglamento es más operativo que el artículo 7 del Tratado porque requiere únicamente para la adopción de decisiones de mayoría cualificada, lo que permite sancionar, aunque sea indirectamente, violaciones del Estado de derecho que afectan de modo directo al presupuesto o intereses financieros de la Unión sin los riesgos de bloqueo que los quorum del artículo 7 del TUE suponen.
IX – Conclusión
El proyecto europeo requiere que los valores de la Unión y el Estado de derecho sean respetados en todos los Estados miembros, tanto para el buen funcionamiento de la Unión como para la generación de confianza mutua entre los Estados miembros. Lamentablemente en esta década en la que han surgido con fuerza movimientos populistas, nacionalistas y extremistas, hemos padecido en algunos Estados miembros importantes desafíos al Estado de derecho que han puesto de manifiesto las carencias de los mecanismos de respuesta de que dispone la UE. Sería oportuno que en la futura Convención que pueda convocarse para la reforma de los Tratados pudieran fortalecerse los mecanismos de respuesta frente a las violaciones de los valores en que se funda nuestra Unión Europea.
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VV.AA. Título: Europa, ¿otoño o primavera?
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He puesto un comentario a cada uno de los artículos publicados sobre el rena de Europa. Este comentario es, por ahora, el más difícil y problemático. Difícil todo lo que usted plantea. No con claridad, ya que todo lo escrito es claro, sino que me refiero a la dificultad. La dificultad de ponerlo en práctica. Todo ello.
Porque, tanta norma, tanta declaración, tanta disposición, tanto tratado, ¿tienen algún valor si a nadie le importa un carajo? ¿Si la gente no se entera? ¿Si no hay educación cívica al respecto? Si a nadie le importa un comino que el gobierno de tu país esté ejerciendo una autocracia, una dictadura-democrática, un rodillo, se esté cargando a Montesquieu y pase totalmente de controles democráticos, de auditorías económicas y de peticiones de cuentas y pueda ejercer de autócrara mesopotámico y falcon-viajante, ¿de qué sirve tanta declaración de intenciones sin mecanismos de control y de coacción efectiva a nivel europeo? ¿De qué sirve sin una formación cívica ciudadana en lo valores democráticos, liberales, en los aspectos más importantes de la estructura institucional de tu propio país?
¿De qué sirve todo esto si nadie se entera de nada?